Le 20 mars dernier, le Parlement européen et le Conseil de l'Union, qui regroupe les ministres des finances des 28 pays membres de l'Union européenne, sont parvenus à un accord sur le projet de mécanisme de résolution bancaire unique initialement présenté par le Conseil de l'Union en décembre 2013. Pour mémoire, l'union bancaire qui comprend le mécanisme de supervision unique (MSU), le mécanisme de résolution unique (MRU) ainsi qu'un système harmonisé de garantie des dépôts concerne tous les pays membres de la zone euro, mais elle est également ouverte à tous les autres pays membres de l'Union européenne qui souhaiteraient y participer. L’accord sur le mécanisme de résolution unique permet de surmonter les principales difficultés que soulevait le projet initial. Il entrera en vigueur une fois adopté par le Parlement en séance plénière, ce qui est prévu pour le mois d’avril, puis par le Conseil de l’Union.
Les limites du projet initial du conseil européen
Le Parlement européen souhaitait revoir l’accord initial auquel étaient parvenus les ministres des finances de l’Union européenne. Trois points notamment faisaient l’objet de critiques de la part des eurodéputés : la complexité du processus de prise de décision pour la mise en place d’un plan de résolution bancaire, une mutualisation trop lente du fonds de résolution unique et l’insuffisance des montants disponibles dans ce fonds en cas de faillite bancaire de grande ampleur.
Un processus trop complexe
Le processus de prise de décision au sein du futur comité de résolution unique était jugé trop complexe par les députés européens et de nombreux observateurs. En effet, une résolution bancaire est une situation de crise qui exige que des décisions importantes soient prises rapidement pour éviter un phénomène de panique se traduisant par des retraits massifs de dépôts accentuant les difficultés de l’établissement. Or le projet prévoyait que les ministres des finances bénéficient d’un droit de veto sur les plans de résolution proposés par le comité de résolution unique, ce qui apparaît incompatible avec le besoin de réactivité qu’exige une telle situation. Il semble en effet peu réaliste qu’un responsable politique puisse traiter en un temps très court des questions techniques parfois ardues tout en résistant aux pressions liées à la défense des intérêts nationaux. C’est la raison pour laquelle les eurodéputés souhaitaient retirer ce droit de veto aux gouvernements.
Une mise en place parfois jugée trop lente
La mise en place effective du fonds de résolution unique, prévue pour 2026, faisait également l’objet de débat. Les eurodéputés ainsi que la BCE estimaient qu’attendre dix années pour aboutir à une mutualisation complète de ce fonds était un délai trop long; entre temps, en effet, ce seront les Etats qui devront assumer le coût d’une faillite d’une banque nationale en cas d’insuffisance du compartiment national du fonds de résolution. Aussi souhaitaient-ils ramener ce délai à 5 ans.
Des montants insuffisants par rapport aux enjeux
Le montant des sommes disponibles dans le fonds de résolution unique, 55 milliards en 2026, apparaît faible au regard de ce qu’est susceptible de coûter une faillite bancaire de grande ampleur comme la crise de 2008 a pu le montrer.
Pour rappel, le montant des aides publiques utilisées entre fin 2008 et fin 2011 dans le cadre de la prise en charge par les Etats européens des conséquences financières des défaillances bancaires s’est monté à quelque 1.600 milliards d’euros (soit 13 % du PIB des pays de l’Union européenne).
Les améliorations apportées par l’accord
L’accord permet d’améliorer le texte initial sur trois points essentiels.
La gouvernance du conseil de résolution
L’accord prévoit que si la BCE reste compétente pour enclencher le processus de résolution en déclarant qu’une banque fait face à des graves difficultés pouvant conduire à la faillite, le conseil de résolution, organe qui inclut des membres de la Commission, du Conseil de l’Union, de la BCE et des autorités de résolution nationales, pourra lui aussi prendre une telle initiative, y compris en cas de désaccord de la BCE.
En matière de prise de décision, la Commission adoptera seule les projets de résolution bancaire et les plans d’action proposés par le conseil de résolution pour régler un cas spécifique. Elle pourra faire des objections à ces plans et ne sera tenue de demander l’approbation du Conseil de l’Union que dans deux cas: si elle souhaite modifier le montant de l’intervention du fonds de résolution prévu par le plan proposé par la BCE ou si la résolution de l’établissement n’est pas considérée comme relevant de l’intérêt général. De fait, le processus de prise de décision est simplifié et pour les cas les plus urgents, le dispositif arrêté permettra d’approuver un plan de résolution dans des délais extrêmement brefs, par exemple le temps d’un week-end entre la fermeture des marchés américains et l’ouverture des marchés asiatiques.
Une mutualisation plus rapide des compartiments nationaux du fonds de résolution
Le fonds unique de résolution est géré par le conseil de résolution. Il devra être intégralement mutualisé à l’issue d’une période de 8 ans, et non plus de 10 ans comme cela était prévu dans le projet initial du Conseil de l’Union.
Au cours de la période transitoire, entre 2016 et 2023, le fonds se composera des compartiments nationaux correspondant à chaque pays participant. Le fonds sera cependant mutualisé à hauteur de 40% la première année, puis 20% la seconde année et 10% les 4 années suivantes.
Un accroissement des capacités de mobilisation du fonds de résolution unique
Le niveau du fonds de résolution bancaire unique doit s’établir à 55 milliards d’euros. Toutefois, l’accord prévoit que, sur décision plénière du conseil de résolution, il pourra emprunter sur les marchés financiers afin de renforcer sa capacité d’intervention. Son montant cible est par ailleurs porté à au moins 1% de tous les dépôts bancaires couverts à l’issue de la période transitoire qui court jusqu’en 2023.
