L’Union bancaire : enjeux et limites

Les limites du projet de mécanisme de résolution unique

En l’état actuel du projet, les règles de fonctionnement et de mise en œuvre du mécanisme de résolution unique comporte un certain nombre de limites qui, à défaut d’être corrigées, pourrait en réduire l’efficacité.

Un processus trop complexe

Le processus de prise de décision au sein du futur comité de résolution unique est jugé trop complexe par les députés européens et de nombreux observateurs.

En effet, une résolution bancaire est une situation de crise qui exige que des décisions importantes soient prises rapidement pour éviter un phénomène de panique se traduisant par des retraits massifs de dépôts accentuant les difficultés de l’établissement.

Or le MRU donne aux ministres des finances un droit de veto sur les plans de résolution proposés par le comité de résolution unique, ce qui apparaît incompatible avec le besoin de réactivité qu’exige une telle situation. Il semble en effet peu réaliste qu’un responsable politique puisse traiter en un temps très court des questions techniques parfois ardues tout en résistant aux pressions liées à la défense des intérêts nationaux.

Une mise en place parfois jugée trop lente

La mise en place effective du fonds de résolution unique fait également l’objet de débat.

Les eurodéputés ainsi que la BCE estiment qu’attendre jusqu’en 2023 pour aboutir à une mutualisation complète de ce fonds est un délai trop long car entretemps ce seront les Etats qui devront assumer le coût d’une faillite d’une banque nationale en cas d’insuffisance du compartiment national du fonds de résolution.

Des montants insuffisants par rapport aux enjeux

Le montant des sommes qui seront disponibles dans le fonds de résolution unique, 55 à 60 milliards en 2023, apparaît faible au regard de ce qu’est susceptible de coûter une faillite bancaire de grande ampleur comme la crise de 2008 a pu le montrer.

C’est la raison pour laquelle toute la crédibilité du système de résolution proposé repose sur l’existence d’un filet de sécurité disposant d’une capacité financière suffisante pour garantir la bonne fin des opérations de sauvetage bancaire sans mettre à contribution les finances publiques des Etats participant au MRU. Or, à ce stade, aucun compromis n’a été acté quant à la définition même de ce filet de sécurité commun qui pour l’instant reste donc fictif.

En cas de résolution, il est prévu d’éviter que les contribuables soient sollicités au premier niveau. Pour cela, une procédure de renflouement interne (bail in) est instaurée.

Elle consiste à faire appel aux actionnaires, puis aux créanciers, notamment obligataires, et enfin aux dépôts supérieurs à 100 000 euros à concurrence de 8% du total des actifs de la banque en faillite.

Ce faisant, cette règle risque d’avoir des répercussions à la hausse sur le coût des emprunts obligataires des banques européennes. Ainsi, l’agence de notation Moody’s avait dégradé fin 2013 la note attribuée à plusieurs grandes banques américaines en raison d’un projet de régulation fédérale prévoyant des procédures de bail in pour ces institutions.

Le débat sur la séparation des activités de détail et des activités de marché

Les propositions de la Commission Européenne

L’ex Commissaire européen en charge des services financiers, Michel Barnier, avait proposé d’empêcher les banques systémiques de pratiquer la négociation pour compte propre sur instruments financiers et sur les matières premières, considérées comme spéculatives et donc uniquement réalisées pour compte propre, sans bénéfice pour l’économie réelle. En effet, si ces activités peuvent être très profitables pour les banques, elles peuvent aussi générer des risques très élevés pouvant conduire à la faillite.

Par ailleurs, la Commission européenne souhaitait également permettre aux autorités nationales de surveillance des activités bancaires d’imposer une séparation entre les activités de dépôts et de prêts et certaines autres activités de négociation à haut risque comme la tenue de marché ou les opérations sur produits dérivés complexes. Le but est de remédier à la porosité de la frontière entre négociation pour compte propre et pour compte de tiers, les banquiers pouvant prendre des risques pour eux-mêmes en ne couvrant pas les positions demandées par leurs clients.

De fait, le projet de Michel Barnier obligerait les grandes banques françaises à se réorganiser et à créer des filiales spécialisées dans les activités de marché.

Les critiques adressées au projet Barnier

Si l’activité de tenue de marché devait être cantonnée dans une filiale, celle-ci devrait disposer de fonds propres spécifiques ainsi que d’une gouvernance et de personnel propres, ce qui potentiellement renchérirait le coût de cette activité pour les entreprises clientes des banques européennes qui seraient soumises à la réglementation « Barnier ».

Par ailleurs, les établissements filiales de grandes banques qui seraient spécialisés dans les opérations de négociation ne pourraient se refinancer sur les marchés qu’à des conditions de taux moins avantageuses que celles obtenues par leur maison-mère qui, elle, bénéficie d’une garantie « implicite » de l’Etat (laquelle est liée au fait que les marchés considèrent que l’Etat français viendrait au secours d’une grande banque en cas de risque de faillite). Il en résulterait un renchérissement des opérations de négociation pour le compte de la clientèle et donc des conditions de financement des entreprises.

Ce faisant, le projet de réglementation européenne risque de se traduire par une réduction de la compétitivité et de la capacité bénéficiaire des grandes banques françaises et donc de leur capacité à lever des fonds sur les marchés financiers. In fine, les grandes banques françaises pourraient se voir ainsi pénalisées par rapport aux grandes banques d’affaires (ou d’investissement) anglaises -qui ne seraient pas soumises au règlement européen – et aux grandes banques américaines.

De fait, si les grandes banques françaises ne trouvent pas suffisamment de fonds propres sur les marchés financiers, elles seront contraintes de réduire leurs concours au financement de l’économie (en effet, la nouvelle réglementation dite de Bâle III impose le respect de normes strictes en matière d’adéquation du niveau de fonds propres durs en regard des risques. Si les banques ont plus de difficultés à lever ce type de fonds propres sur les marchés financiers, leur capacité de financement de l’économie s’en trouvera contrainte) et seront moins en mesure que leurs concurrentes anglo-saxonnes de réaliser des opérations de croissance externe génératrices de valeur pour de potentiels investisseurs.

En l’absence de réglementation véritablement uniforme -dans son principe et dans son application- dans toute l’Union européenne et aux Etats-Unis, il est à craindre que cette question de la séparation des activités de banque de détail et de banque d’investissement reste pendante. En effet, les projets de séparation de banque de détail et de banque d’investissement n’ont pas aboutis.

Les critiques de certains économistes

Un certain nombre d’économistes et d’organisations indépendantes (ATTAC, Finance Watch) soutiennent le projet de la Commission européenne de séparation des activités bancaires en deux entités juridiquement distinctes.

Leurs arguments reposent sur l’idée que l’activité de banque de détail, qui est vitale pour le bon fonctionnement de l’économie, ne peut être interrompue et que par conséquent les pouvoirs publics se doivent de venir en aide aux banques pratiquant cette activité en cas de besoin.

Par contre, les autres activités bancaires, les activités de marché, bien qu’utiles à l’économie, ne sont pas menées de façon continue. Aussi, toute défaillance d’une banque intervenant dans ce domaine n’affecterait pas le système économique, d’autant que d’autres banques seraient susceptibles d’assurer le même service.

La séparation des activités bancaires consiste donc, pour eux, à distinguer les activités qui doivent nécessairement être maintenues -et donc secourues- de celles qui peuvent être interrompues.

En outre, ce sont les activités de marché et la spéculation qui sont à l’origine des défaillances bancaires et de la crise financière.

Par ailleurs, les banques les plus grosses sont aussi celles qui sont les plus engagées dans des activités de marché.

La séparation des activités bancaires ne concernerait que ces banques, celles qui sont considérées comme « too big to fail ». Ce faisant, en réduisant la taille de ces grandes banques, la gestion des crises par les autorités de résolution pourra se faire sans que cela ait des répercussions graves sur l’économie réelle.

En outre, la séparation des activités bancaires permettrait de réduire le risque d’interconnexion et de contagion des activités de marché vers les activités de détail.