La Politique Agricole Commune

Qu’est-ce que la Politique Agricole Commune (PAC) ?

Avec la politique de la concurrence, la politique industrielle et la politique sociale, la Politique Agricole Commune (PAC) est l’une des plus anciennes politiques européennes communes, instituée dans le cadre de l’intégration économique et politique européenne. Elle vise à moderniser et développer l’agriculture en Europe. Prévue originellement par le traité de Rome du 25 mars 1957 et entrée en vigueur le 30 juillet 1962, elle a, depuis lors, largement évolué pour devenir l’une des politiques communes les plus importantes en Europe. Ainsi, en 2022, près de 58 milliards d’euros de subventions ont été distribués aux 27 pays membres de l’Union Européenne. Cela représente environ un tiers de l’ensemble du budget européen.

Les deux piliers de la PAC

La PAC se fonde sur deux piliers :

D’une part, un axe économique qui consiste à soutenir le marché et les revenus agricoles, et garantir le contrôle des prix. En effet, en baissant le prix des produits agricoles, l’UE entend améliorer sa compétitivité internationale et, dans ce contexte, la PAC permet de compenser l’effet de la baisse des prix au travers d’aides directes aux agriculteurs (qui représentent deux tiers du budget total). La PAC subventionne également des produits non compétitifs. En outre, le système de « prix garantis » est un soutien aux agriculteurs leur permettant d’écouler leur production à un prix fixe quelle que soit l’évolution du marché.
D’autre part, un axe géographiquevisant à favoriser le « développement rural », c’est-à-dire tirer au mieux parti des relations entre les villes et les campagnes en valorisant les ressources spécifiques des territoires ruraux, tout en tenant compte de leurs composantes sociales, économiques et environnementales. À l’inverse du premier pilier entièrement financé par l’UE, ce second pilier est cofinancé par les fonds européens et les fonds nationaux ou régionaux, conférant ainsi davantage de flexibilité dans sa mise en œuvre. Les mesures principales de cet axe stratégique comprennent les investissements physiques, les mesures « agroenvironnement-climat » et les paiements en faveurs de zones en difficultés.

Sur ces fondements, la PAC aspire à répondre à un certain nombre d’objectifs, définis notamment dans l’article 39 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à savoir :

Augmenter la productivité agricole ;
Améliorer les conditions de vie de la population agricole ;
Stabiliser les marchés ;
Assurer la sécurité des approvisionnements;
Garantir des prix raisonnables pour les consommateurs.

En outre, la conférence de Stresa de juillet 1958 a défini les grands principes de la PAC sur la base du respect de l’unicité du marché, qui implique :

le développement de l’autosuffisance alimentaire de l’Europe ;
de gérer au mieux les excédents de production ;
la préférence communautaire vis-à-vis des pays extra-européens ;
une solidarité financière (le budget communautaire prend en charge les dépenses imposées par la PAC) ;
des prix minimums garantis pour les producteurs.

Les différentes réformes de la PAC

Loin d’être figée dans le temps, la PAC a connu plusieurs phases de réformes visant à la moderniser et l’adapter aux enjeux agricoles et environnementaux. En particulier, elle est passée d’une simple politique de stabilité des prix à une politique transversale de soutien aux agriculteurs. On peut retenir notamment :

– La réforme de 1992 (dite « Mac Sharry »), initiée à la suite du coût important que représentait la PAC qui bloquait la mise en œuvre d’autres politiques communes. Elle visait à aligner la PAC sur le marché mondial en baissant les prix garantis pour les agriculteurs, compensés par des paiements directs proportionnels à la taille des exploitations.

– La réforme de 1999 (Agenda 2000), qui s’inscrivait dans le contexte de l’élargissement de l’UE vers l’est et en vue de la préparation des budgets 2000-2006, a conduit à un alignement des prix garantis sur les cours mondiaux.

– La réforme de 2013, enclenchée dans un contexte de pression environnementale au regard de la crise écologique, permettait de conditionner les aides directes au respect du gel d’une partie des terres.

– La réforme actuelle 2023-2027 qui entend alléger les conditions d’attribution des aides aux agriculteurs, en abandonnant notamment certaines règles environnementales. (Inclure lien vers sous-article réforme 2024)

Mise en œuvre et effets de la Politique Agricole Commune (PAC)

La PAC et l’évolution de son contenu découlent d’une réflexion autour des conditions de travail spécifiques du secteur agricole. Depuis le début de sa mise en œuvre, la PAC a entraîné une augmentation du revenu agricole en Europe.

Par exemple, en 2021, le revenu moyen des agriculteurs européens était de 28 800€ par an contre 18 413 euros en 2013, soit une hausse de 56,4%.

Toutefois, malgré l’importance de la production alimentaire, les revenus des agriculteurs au sein de l’Union européenne demeurent aujourd’hui inférieurs d’environ 40 % aux revenus non agricoles. De plus, l’agriculture est davantage soumise aux aléas météorologiques que les autres secteurs. En outre, il existe un décalage inévitable entre la demande des consommateurs et les capacités de production des agriculteurs, lesquels peinent à satisfaire les besoins alimentaires de la population, ce qui explique aussi le succès des grandes industries agro-alimentaires. Enfin, les agriculteurs doivent désormais s’adapter à des modes de production plus responsables en réponse au défi climatique.

Le financement de la PAC

Pour répondre au mieux aux besoins du secteur agricole, le financement de la PAC se divise en deux parties :

D’une part, le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) apporte un soutien direct et finance des mesures de marché ;
D’autre part, le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) finance le développement rural.

À noter que chaque État-membre de l’UE gère les dépenses au niveau national puis communique les informations relatives aux bénéficiaires, conformément au principe de transparence.

Début “Bon à savoir” :

La prise en compte des difficultés liées au secteur agricole se traduit dans le budget consacré à la mise en œuvre de la PAC : sur la période 2021-2027, un financement de 387 milliards d’euros est alloué, dont 291,1 milliards d’euros pour le fonds FEAGA, et 95,5 milliards d’euros pour le fonds FEADER.

Néanmoins, les dépenses totales de la PAC ont tendance à diminuer : alors qu’elles représentaient 0,54 % du PIB de l’UE en 1990, elles ne représentent plus que 0,36 % en 2022.

Il faut cependant prendre en compte le départ du Royaume-Uni de l’UE, acté le 31 janvier 2020 mais qui n’a réellement pris effet que le 31 décembre 2020. En effet, en excluant le PIB du Royaume-Uni dans le total du PIB de l’UE, cela a entraîné une hausse relative de 0,38% du PIB en 2021 car la part du budget de la PAC dans le nouveau PIB de l’UE, désormais plus faible, a augmenté.

De même, si le PAC représentait 65,5% du budget de l’UE en 1981, elle ne représente plus que 23,5% du budget en 2022.

Pays bénéficiaires de la PAC

Les pays de l’UE sont tenus de publier annuellement les informations relatives aux bénéficiaires de la PAC. La France est le pays qui en bénéficie le plus avec 9,5 milliards d’euros d’aides en 2022, suivi par l’Espagne (6,9 milliards) et l’Allemagne (6,4 milliards).

Selon le ministère de l’Agriculture, les personnes physiques, notamment les agriculteurs, sont les principaux bénéficiaires en Europe. En parallèle, les organismes publics et les SARL représentent environ un dixième des bénéficiaires directs et perçoivent près d’un tiers des fonds de l’UE. En outre, en France, sur les 24 principaux bénéficiaires qui ont touché des aides supérieures à 5 millions d’euros, on ne trouve aucun agriculteur.