Rencontres 2014 : L’Union bancaire européenne, un remède anti-crise ?

 

Tous les ans, le sujet est choisi en rapport avec l’actualité. Cette année, la conférence s’articulait autour du thème « l’Union bancaire européenne, un remède anti-crise ? ». Animée par Catherine Fenet, économiste et responsable du pôle enseignant de l’IEFP, elle réunissait :

• Alexis Collomb, responsable du Master de finance de marché au CNAM et directeur du département Economie Finance Assurance Banque (EFAB) ;

• Fabrice Pesin, Secrétaire général adjoint de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) et secrétaire général du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières ;

• Dominique Plihon, professeur en Sciences économiques à l’université Paris-Nord, membre du Centre d’Economie de Paris-Nord (CEPN) et rattaché au CNRS ;

• Georges Pauget, Président de la SAS Economie, Finance et Stratégie et de l’IEFP, enseignant à Paris-Dauphine et à l’université de Pékin.

L’architecture de l’Union bancaire européenne

L’Union bancaire européenne se décompose en trois piliers :

• le mécanisme de supervision unique,

• le mécanisme de résolution unique et

• la garantie des dépôts harmonisée.

Le premier, dont la mise en place est déjà amorcée, entrera pleinement en vigueur dès le 4 novembre 2014. La mise en place du second s’effectuera progressivement de 2015 à 2023. Quant au dernier pilier, il fait encore l’objet de discussions au sein des institutions européennes.

Zoom sur le Mécanisme de Résolution Unique (MRU) …

Après avoir présenté l’architecture globale de l’Union bancaire européenne, Alexis Collomb choisit de centrer son propos sur le deuxième pilier de l’Union bancaire, à savoir le mécanisme de résolution unique (MRU). A cet égard il rappelle que ce deuxième pilier est issu d’un accord politique récent entre le Parlement et le Conseil européens en date du 20 mars 2014. Selon lui, constituer un Fonds de sécurité alimenté par les banques elles-mêmes répond à un triple objectif : « casser le cercle vicieux entre la crise bancaire et la crise souveraine », « mutualiser les risques » et « disposer d’une meilleure supervision des banques systémiques » dites « too big to fail ». Dans les faits, le mécanisme de résolution unique permettra de « faire porter le poids des faillites bancaires aux actionnaires et créditeurs des banques plutôt qu’aux citoyens et aux Etats souverains » puisque « les mécanismes de financement du Fonds de résolution ne seront pas portés par les contribuables« .

… et son fonds de résolution unique (FRU)

Le MRU disposera d’un Fonds de résolution unique géré par un Conseil de résolution qui sera totalement approvisionné par le secteur bancaire. Pour Alexis Collomb, c’est un élément clé du mécanisme de résolution unique. Il permet de créer des économies d’échelles – le Fonds étant alimenté par les 18 membres de la zone euro – et de renforcer la crédibilité du système aux yeux du contribuable. Son approvisionnement s’effectuera de manière progressive pendant une période transitoire de 8 ans, période au cours de laquelle ce Fonds est divisé en compartiments nationaux, un par Etat membre du MSU. A terme, sa capacité de financement devrait s’élever à 55 milliards d’euros, une somme dérisoire selon Alexis Collomb, dans la mesure ou plus de 400 milliards d’euros ont été nécessaires au sauvetage bancaire européen pendant la crise financière.

La crise financière à l’origine de la création d’une Union bancaire européenne

En guise d’introduction, Fabrice Pesin rappelle que les défaillances dans la réglementation bancaire se sont manifestées à l’occasion de la crise financière, et ont conduit la plupart des régulateurs internationaux à harmoniser la réglementation bancaire à l’échelle mondiale.

La réglementation bancaire européenne actuelle

La nouvelle réglementation, dite Bâle III pose de nouvelles règles plus contraignantes en matière de fonds propres, de liquidité ou de gouvernance.

Le Mécanisme de Supervision Unique (MSU)

Dès le 4 novembre 2014, date de l’entrée en vigueur du mécanisme de supervision unique, la Banque Centrale Européenne (BCE) aura pour mission, à côté du contrôle de la stabilité des prix, d’assurer la surveillance directe des 128 groupes bancaires dits significatifs (plus de 30 milliards d’euros d’actifs, ou dont le poids dans le pays d’origine dépasse 20 % du PIB), par opposition aux autres établissements bancaires qui restent sous le contrôle des autorités nationales. En France, il s’agit de 13 groupes (regroupant 352 établissements) : « ils représentent plus de 95 % du système bancaire français » rappelle Fabrice Pesin.

Grâce à ce système, « il n’y aura plus de biais domestique, c’est à dire une réinterprétation nationale de règles pourtant uniques conduisant à une nécessaire coordination des acteurs nationaux en matière de régulation« .

Un audit des 128 groupes bancaires précédera l’entrée en vigueur de ce dispositif : évaluation prudentielle des risques, examen de la qualité des actifs inscrits au bilan et mise en place de stress-tests.

La mise en place du mécanisme de supervision unique permet de « développer l’aspect macro-prudentiel de la régulation » (réglementation et contrôle du système financier dans son ensemble) par opposition à son aspect micro-prudentiel (réglementation et contrôle des risques individuels des banques), une analyse privilégiée par les régulateurs internationaux avant la crise financière, précise Fabrice Pesin.

Le mécanisme de résolution unique : un complément essentiel au MSU

Selon Fabrice Pesin, le mécanisme de résolution unique, deuxième pilier de l’Union bancaire européenne, constitue un « complément essentiel » au mécanisme de supervision unique : « désormais, quand une banque sera proche de la faillite, le renflouement interne (« bail in ») pourra s’appliquer, par opposition au « bail out »privilégié pendant la crise, qui consistait à faire intervenir l’argent public« . Autrement dit, les Etats et les contribuables ne seront plus mis à contribution en cas de défaillance d’un établissement bancaire. Ce sont les actionnaires et les créanciers qui seront directement sollicités. Des mesures structurelles (changement du dirigeant en place par exemple) et d’absorption des pertes (émissions de nouvelles actions, imputation des pertes aux actionnaires) ou encore l’intervention du Fonds de résolution pourront être mis en place dans le cadre du mécanisme de résolution unique.

L’Union bancaire européenne : un remède efficace ?

Pour Dominique Plihon, si l’Union bancaire européenne se veut être un remède anti-crise, la question est de savoir si elle répond aux enseignements tirés de la crise financière et si sa mise en place peut être considérée comme efficace alors même que l’Union européenne repose sur un vice de construction.

Les principaux enseignements de la crise financière

Trois enseignements de la crise financière, issus du rapport Larosière, doivent être retenus selon Dominique Plihon.

• Premier enseignement : l’échec de la régulation bancaire en Europe

La régulation s’opérait uniquement au niveau national posant ainsi des problèmes d’incohérence et d’interprétation des règles entre les différents Etats membres : les banques effectuaient des arbitrages réglementaires. Par ailleurs, « l’idée selon laquelle lorsque les acteurs individuels vont bien, c’est que le système se porte bien, autrement dit la théorie de l’efficience des marchés à l’origine de la régulation micro-prudentielle, est infondée compte tenu des retentissements mondiaux de la crise financière« . Ce premier enseignement a donné lieu en Europe à la création de l’Autorité Bancaire européenne en 2010 et du Conseil européen du risque systémique.

• Deuxième enseignement : le rôle prépondérant des banques centrales dans la stabilité financière

La doctrine dominante selon laquelle la politique de stabilité monétaire devait uniquement être exercée par les banques centrales et la politique de stabilité financière être laissée à la discrétion des autorités de régulation nationales s’est effondrée après la crise. Pour Dominique Plihon, le mécanisme de supervision unique constitue l’un des éléments de réponse à ce constat d’échec.

• Troisième enseignement :l’excès de représentation du secteur bancaire dans le système économique et financier

Le bilan de grands groupes bancaires est dans certains cas équivalent à la richesse nationale produite par leur pays d’origine (d’où l’expression de « too big to fail », littéralement « trop gros pour tomber »). Cet état de fait les poussent à prendre des risques excessifs – leur faillite pouvant provoquer des répercussions sur l’ensemble du système – les autorités publiques sont contraintes d’intervenir pour assurer leur sauvetage financier. Le mécanisme de résolution unique corrige ce mécanisme dit de « bail-out » puisque ce sont désormais les créanciers et les actionnaires des banques qui seront mis à contribution en cas de défaillances.

Les limites de l’Union bancaire européenne

Dans le cadre du mécanisme de supervision unique, la BCE sera en charge de la surveillance directe de 128 groupes bancaires ce qui représente environ 350 établissements. Or, plus de 6 000 banques sont présentes dans la zone euro et l’histoire a montré que les crises ne trouvaient pas nécessairement leurs origines dans des banques de grande ampleur.

Pour Dominique Plihon, l’absence de supervision des petits établissements bancaires au niveau européen pose donc un véritable problème.

Par ailleurs, l’Union bancaire dans son état actuel ne s’applique qu’aux 18 Etats membres de la zone euro. Or, le pays qui dispose aujourd’hui d’un système bancaire et financier le plus développé n’en fait pas partie. Il s’agit du Royaume-Uni.

Dominique Plihon souligne également « le conflit d’objectifs » auquel est désormais confrontée la BCE : d’une part, celui de la stabilité du système monétaire (lutte contre l’inflation) et d’autre part celui de la stabilité du système bancaire (supervision). En effet, à supposer que l’inflation soit supérieure à 2 %, la BCE répondra à cette situation en augmentant les taux d’intérêt alors que la lutte pour la stabilité financière l’inciterait à diminuer ces taux de façon à créer des conditions de refinancement favorables pour le secteur bancaire. Pour Dominique Plihon, cette double mission remet en cause à terme l’indépendance de la BCE.

S’agissant du mécanisme de résolution unique, Dominique Plihon déplore sa mise en place tardive. Elle s’effectuera progressivement de 2015 à 2023, or la possibilité de survenance d’une crise pendant cette période reste, selon lui, largement probable. Quant aux dotations du Fonds de résolution, elles se révèlent beaucoup trop faibles (55 milliards) par rapport au coût engendré par le sauvetage bancaire lors de la crise financière.

Enfin, Dominique Plihon considère que « ne pas s’attaquer à la structure même des banques est une erreur » faisant dans ce contexte référence au débat portant sur la séparation des activités bancaires destinée à « sanctuariser les opérations spéculatives et à haut risque des grands groupes » mais décriée, selon lui, par l’ensemble des dirigeants du secteur. Le modèle de la banque universelle doit nécessairement être remis en question pour que les banques puissent assurer le financement des investissements et, partant, de la croissance économique.

Mérites et limites de la régulation actuelle

En guise d’introduction, Georges Pauget rappelle que le terme « régulation » a été emprunté à la terminologie anglo-saxonne dans laquelle il s’apparente à la réglementation. En France, il désigne littéralement un ensemble de moyens employés pour trouver le bon équilibre. Selon lui, cette recherche du bon équilibre tient à s’assurer, d’un côté que le système bancaire est suffisamment sécurisé, et de l’autre qu’il contribue efficacement au financement de l’économie.

Les mérites de la régulation …

Depuis la crise financière, un certain nombre de nouvelles normes mondiales destinées à renforcer la sécurité du système financier ont d’ores et déjà été appliquées par le secteur bancaire: le relèvement du niveau des fonds propres (pour une banque moyenne, il a été multiplié par 3 depuis 2009 pour le même niveau d’activité), la réduction de l’endettement par la mise en place de réserves de liquidité à court et moyen terme et la limitation de l’effet de levier.

La crise a également permis d’identifier les établissements bancaires internationaux dits systémiques, ce qui a donné naissance à un certain nombre de dispositions réglementaires, notamment la création de plans de résolution, ce que l’on appelle les testaments bancaires. Ils ont vocation à détailler les mesures (vente d’activités, réduction d’engagements) à entreprendre en cas de défaillance d’un établissement financier, mesures avalisées au préalable par les autorités de régulation concernées.

Au niveau européen, de nouvelles normes ont également été ajoutées, telles que le contrôle de la rémunération des dirigeants et des hauts responsables bancaires, un dispositif unique au monde. Le pouvoir des superviseurs a également été renforcé.

S’agissant de l’Union bancaire européenne, Georges Pauget considère que c’est « un progrès considérable » dans la mesure où elle améliore « la cohérence de l’action ». En effet, jusqu’à présent, certains pays membres de l’Union échappaient en partie aux dispositifs de régulation, soit par une réinterprétation des règles édictées par le législateur européen, soit parce que certaines de leurs structures bancaires, de par leur statut, en étaient exemptées (les caisses d’épargne espagnoles par exemple).

Par ailleurs, l’audit préalable précédant la mise en place du MSU permettra d’avoir une vision homogène des 130 groupes bancaires, ce qui n’avait jamais été réalisé auparavant. De même, la mise en place du « bail-in » est un outil qui permettra de responsabiliser l’action des dirigeants bancaires dans la mesure où ce sont ces derniers qui seront en premier lieu mis à contribution en cas de défaillances.

Enfin, au niveau français, la loi bancaire a permis d’extraire du champ de l’activité bancaire des activités de spéculation et a interdit le trading haute fréquence.

… et ses insuffisances

Néanmoins, « il ne faut pas considérer que le risque vient uniquement des banques, il peut aussi venir des Etats, de systèmes de financement particuliers tels que le shadow banking« .

Le modèle de la banque universelle ne doit donc pas être remis en question puisque ce n’est pas a priori le modèle le plus risqué.

Georges Pauget souligne également l’un des paradoxes de la crise financière : les banques américaines en sont sorties renforcées alors même que les banques européennes continuent de reculer dans les classements internationaux. « Il faut rechercher le bon équilibre et cette recherche de l’équilibre ne doit pas passer par des concepts généraux mais s’effectuer au cas par cas« . Il faut pouvoir apprécier chaque modèle bancaire européen, la diversité de ses activités et de ses métiers et considérer quel modèle peut être acceptable en termes de risques sans qu’il pénalise le financement de l’économie.

Enfin, il faut renforcer les moyens de surveillance pour garantir la bonne application des règles et « adapter la réalité du contrôle à une réalité mouvante » qui est celle de l’évolution du système économique et financier.

Conclusion des débats

En guise de conclusion, Catherine Fenet, modératrice des ces rencontres rappelle que dans ses Mémoires, Jean Monnet, l’un des pères fondateurs de l’Europe, écrivait: « L’Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises« . L’Union bancaire en est la parfaite illustration. Initiée en 2012 par Mario Draghi, président de la BCE, pour éviter le retour des crises financières, l’Union bancaire se met progressivement en place malgré les critiques et les dissensions européennes quant à la question de la gouvernance ou celle du bien-fondé du modèle de la banque universelle. Comme le souligne Christian de Boissieu, « le chemin parcouru est impressionnant », les banques européennes, « sécurisées » par le dispositif de résolution créé, peuvent in fine retrouver leur rôle premier : assurer le financement des investissements donc de la croissance économique et des emplois dans les pays européens.